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对我国刑事立案程序的反思 立案登记制旨在回归形式审查立法本意

 韦泓兵律师,南宁诈骗犯罪辩护律师,现执业于广西沃诚律师事务所,法律功底扎实,执业经验丰富,秉承着“专心、专注、专业”的理念,承办每一项法律事务、每一个案件。所办理的案件胜诉高,获得当事人的高度肯定。在工作中一直坚持恪守诚信、维护正义的信念,全心全意为客户提供优质高效的法律服务。

  

对我国刑事立案程序的反思

  一、立案程序特征之反思


  在我国,刑事立案程序是指公安机关、人民检察院或人民法院对报案、控告、举报和犯罪嫌疑人的自首等方面的材料进行审查,判明是否有犯罪事实并需要追究刑事责任,依法决定是否作为刑事案件交付侦查或审判的诉讼活动。[①]现行刑事诉讼法在第二编第一章中规定了;立案;程序。该程序作为我国刑事诉讼启动程序,具有以下特征:


  1、无论是从内容,还是从形式上看,立案程序都是我国刑事诉讼中一个独立、必经的启动程序,是刑事诉讼活动启动的标志。首先,立案与侦查、起诉、审判等诉讼阶段相并列,具有特定的诉讼任务和实现任务的特定程序、方式,诉讼主体之间形成了特定的刑事诉讼法律关系,因而具有独立性。其次,司法机关办理任何刑事案件都必须经过立案阶段。尽管刑事诉讼中有立案、侦查、起诉、审判、执行等相对独立的诉讼阶段,某些案件可能不经过其中一个或几个阶段,但是必须经过立案阶段。[②]再次,从结构体例上看,我国的刑事诉讼大致包括这样几个程序:立案、侦查、起诉、审判、执行,且各程序之间呈一种层级递进状态。立案、侦查是刑事诉讼法规定的整个刑事诉讼活动的第一级程序,是启动刑事诉讼程序的基础,在刑事诉讼程序中具有重要的地位。在法条结构上,刑事诉讼法以专节的形式对立案进行了详尽的规定,包括立案的条件、管辖、程序、监督等内容。[③]最后,立案作为一个独立的诉讼阶段,其任务是审查有关控告、检举、举报、自首的案件在事实和证据方面的情况以及管辖权的问题。在立案审查过程中,侦查机关可以自行调查、收集证据,必要时可以采取勘验、检查、查询、鉴定和询问知情人等一般调查方法。但是;正如第128条所规定的那样,是不限制被查对象人身、财产权利的措施,并且不得对被查对象采取强制措施,不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。通常情况下,人民检察院和公安机关对案件的侦查活动,以及人民法院对案件的审判活动,均应在立案以后进行。;[④]


  2、刑事立案作为一种重要的诉讼活动,只具有程序上的意义,而不具有证明或确认犯罪的实质上的功能。[⑤]立案只表明对有关嫌疑事实或嫌疑人,国家要进行专门的调查,而被立案调查的事实可能是犯罪事实,也可能经侦查或审判被证明不是犯罪事实;被立案审查人可能是罪犯,也可能最终被证明并不是罪犯。刑事立案的法律意义,在于为全部刑事诉讼活动提供一种合法授权的依据,表明所有这些诉讼活动,都是国家行为。其对于人权的保障作用,在于不能滥用司法调查追诉权,即未经合法授权,不能对公民或法人、组织是否犯罪擅自进行司法调查。因为,其一,刑事立案必须符合法定的条件,即;认为有犯罪事实需要追究刑事责任;。但;认为有犯罪事实需要追究刑事责任;是对可能存在的犯罪嫌疑事实所作的法律拟制的主观判断,并不等于在立案前必须;要有一定的证据证明犯罪事实确实存在;。其二,立案前的审查不是;对受理案件的审查;,更不是对有关案件事实的调查,因此在立案前的审查中,不能采取侦查或所谓类似侦查的措施。立案前审查的对象,只能是报案、控告、举报、自首等材料所直接反映的内容,审查方式主要应是书面审查,也包括必要的非书面审查,但不包括采用刑事诉讼法规定的侦查方法所进行的实质调查。







  3、立案前审查的结果是决定是否立案的关键。我国检察机关的侦查部门在工作习惯上及内部文件中把立案前的审查称为;初查;,[⑥]而这种初查行为的内容与侦查手段的内容又是关系密切。若仅从每一手段本身来看,立案前审查行为的内容都是侦查手段的内容。因此,仅从行为内容的本身而断言立案前审查行为与侦查手段的法律属性不同显得依据不足。从行为的主体看,立案前审查权的主体与案件侦查权的主体是相同的,没有案件侦查权的主体是没有立案前审查权的。从行为的对象和目的来看,立案前审查的对象不仅有报案、控告、举报、自首的材料,事件现场,还有事件中的被疑人,这些对象是否有犯罪嫌疑,需通过审查手段来初步认识,只有增大存在犯罪嫌疑的肯定可能,缩小否定可能的意义。实践中,侦查阶段对侦查对象的是否有犯罪嫌疑的认识,也是在进一步增强存在犯罪嫌疑的肯定可能,缩小否定可能。既然立案前审查与案件侦查在权力主体、行为内容、行为对象和行为目的等方面存在一致性,那么断言立案前审查不是案件侦查是于理不通的。因此,立案前审查实际上就是案件侦查的一部分。[⑦]


  4、我国刑事诉讼立案程序受苏俄立法影响较大。[⑧]首先,从立法定位看,我国刑事启动程序属于对事模式,而且,刑事追诉活动的开始必须履行一定的手续,即作出立案决定;其次,无论是刑事诉讼法的规定,还是刑事诉讼法学理论,立案都被视为一个独立的诉讼阶段,而且是所有刑事案件的必经程序。就具体案件而言,必须经过立案阶段才能够对刑事案件展开刑事追诉活动,立案决定作为立案阶段的最终结果是刑事诉讼开始的标志;再次,在作出刑事立案决定之前,一般不得采取强制性侦查手段[⑨]。换句话说,作为时空上的分界点,立案与否在很大程度上决定着法定强制侦查手段的适用范围。


  5、我国的刑事立案程序与其他国家的刑事诉讼程序启动上有这样一点明显的差异:[⑩]我国的刑事诉讼启动是一种制度性行为———立案,而其他国家的刑事诉讼启动是一种事实性行为———侦查。这一差异体现的是中西方在传统的法律文化和诉讼理念上的某些不同。第一,在中国传统的法律文化中,基于对一种完整的、闭合的诉讼程序的追求,立法者在立法过程中更多的考虑诉讼程序在结构形式上的完整,所谓;有始有终;;第二,受中国传统诉讼理念中强烈职权主义的影响,刑事诉讼程序被认为不是由市民的告诉来启动,而是由公安司法机关的职权行为来启动。因此在理论上认为;立案是国家法律赋予公安司法机关的一项重要职权,除此以外,其他任何机关、团体、企事业单位或个人都无权立案。;[]而自诉案件中原告的个人行为也不能使案件必然得到法庭审判,只有经法庭审查之后根据案件的证据材料情况来决定是否对案件开庭审理,其所体现的仍然是一种在刑事诉讼中的强烈的职权主义观念。







  二、立案司法实践之反思


  有关调查报告显示,[]司法实践中,我国现行刑事诉讼实施过程与立案有关的问题主要有:1、为了片面追求破案率而实行;先破后立;、;不破不立;,甚至有一些重大刑事案件该立案而不立案,立案数大大低于发案数,造成大量隐案,没有反映出社会治安的真实情况。[] 如,有的公安机关在一年中对应该立案的30%-40%的案件不立案。有的人民检察院因受社会上各种因素的干扰或干预,也不同程度上存在该立案的不立案现象。[]2、对应该按刑事案件处的案件当成一般治安案件来办,大案化小,重罪化轻,以罚代刑,对重大刑事案件不及时侦查,久拖不结,使犯罪分子逃脱了法律严惩,受害人的生命财产得不到有效的保护。[]3、不该立案的立案。主要表现在对一些经济纠纷,出于地方保护主义,以诈骗罪立案,用刑事手段解决民事纠纷,任意采用侦查手段和强制措施,侵犯公民的合法权益。4、不同程度地存在司法机关互相推诿,群众控告、举报无门,形成告状难的问题。同时,又有一些公安司法机关不按案件管辖范围立案,对于经济利益较大案件,地区之间、部门之间互相争夺。[]5、立案后公安机关不及时开展有效的侦查活动,致使犯罪嫌疑人逍遥法外,被害人的权利得不到及时维护。[]6、由于法律对立案前的初查未作明确规定,司法实践中经常把初查混同于侦查,在初查中行使侦查权。如,在初查中传唤、关押嫌疑人,进行搜查、冻结、扣押、查询等侦查活动。由于初查活动不缜密,还导致自杀、伤残、逃跑等事件的发生。7、法院对于自诉案件的立案,同样存在未经过认真审查的情况下,随意拒绝接受,驳回自诉的现象,致使自诉人告状无门。8、刑事诉讼法第86条规定:;认为没有犯罪事实,或者犯罪事显著轻徽,不需要迫究刑事责任的时候,不予立案,并且将不立的原因通知控告人;。这里对通知的形式和期限没有明确规定。第163条明确了要以书面形式在7日内送达控告人。要求7日内决定是否立案并通知控告人的期限规定实践中难以实施,尤其是在需要甄别是经济纠纷还是犯罪的案件时,7日期限显得十分仓促。[]


  实践中的上述问题,究其原因主要包括:1、长期以来,我国侦查机关都普遍将立案数作为考核侦查工作的主要标准。受此影响,实践中,侦查机关人员通常对立案条件掌握得较严,只有查明犯罪事实才能立案。一旦立案即可以刑拘、逮捕,有的甚至可以结案。某种程度上,上述做法也迎合了某些好大喜功者的心理。以至在立案活动中弄虚作假,动用行政手段干预立案活动,违背客观规律,单纯追求高破案率,在案件告破后再立案,结果使破案率高达百分之九十以上。同时,为了保证上述立案数量,案件立起来就不能撤,形成撤案即错案的观念。因为一些正常的撤案被说成错案,结果一些错案也将错就错,造成有错不敢纠正,不该立案的仍然坚持不撤案。







  2、立案有两种方式,一种是对事立案,一种是对人立案。对事立案是指侦查机关发现或认为有犯罪事实进行立案侦查。对人立案是指侦查机关发现或认为有犯罪嫌疑人,需追究刑事责任时,对犯罪嫌疑人进行立案侦查。检察机关根据过去办理职务犯罪经济犯罪的情况,习惯于以人立案,而公安以人立案和以事立案都有。这样,对结伙作案、多次作案或牵连犯罪和派生犯罪案件如何立案、怎样才算立案存在分歧。如,一起盗窃案件,存在窝赃、销赃、收赃,公安机关对盗窃案件立案侦查后,对涉嫌人员一并进行移送。而检察机关认为,对窝赃、销赃、收赃也应进行立案,不立案的窝、收、销赃的不能起诉。[]


  3、立法的不合理,也使相当数量的案件不;破;难;立;。首先,根据刑事诉讼法的要求,只有在确定有犯罪事实存在,且应追究刑事责任时方可以立案,而办案人员在最初接受案件线索时,事实模糊,对嫌疑人的情况很可能一无所知,根本无法判断是否应追究刑事责任,直到抓获犯罪嫌疑人才可以确定,而抓获犯罪嫌疑人正是破案的标志, 所以,有相对多的案件就是在侦查过程中;边破边立;,甚至破了才立的,形成不;破;难;立;的局面。这是符合侦查的客观规律的。正因为如此,对;不破不立;现象,无论是法学界还是司法界,态度都比较宽容。其次,立法上虽对立案程序规定了许多具体内容,而司法实际中大多数案件在接到报案、控告后即马上展开了侦查,侦查机关一般是在侦查的同时进行立案,形成了边;破;边;立;的习惯。再次,现行刑事诉讼法以及公安机关和检察院在相关实施刑事诉讼法的规定或规则中对立案、破案的重视,是促使立案机关追求破案率的重要原因。[]对立案、破案程序的郑重其事,使得执法部门和诉讼参与人都把这个程序本身看得很重,没有这个程序就不能展开刑事诉讼。但诉讼岂能轻易而为,所以立案应当慎之又慎。然而,过分谨慎的结果就是迟疑和对报案人、控告人报案行为的消极的不作为。这个沉重的开头令人望而生畏。所以许多案件从这个程序就开始扯皮,许多被害人及其亲属历尽千辛万苦才能勉强启动立案程序。为了缓和这种矛盾,中庸的做法就是先侦查,有把握破案就正式立案,无把握就不明不白地;挂;起来。[21]


  4、我国目前的刑事诉讼立案监督法律框架仍然存在一定的缺陷,不能保证法律监督的及时性和有效性。[22]


  监督的范围过窄。第一,监督的对象不完全。从现有的法律看,立案监督主要是对公安的立案监督,几乎可在二者之间划等号。而我国的刑事诉讼法却一直明确人民法院、人民检察院、公安机关是刑事案件的立案机关。人民检察院如何对上述所有机关的立案全面进行法律监督,法律更是一个空白。在实践中,许多自诉案件法院以;证据不足;驳回起诉,不予立案,造成案件的流失。虽然;六部委;第4条对于人民法院直接受理的;被害人有证据证明的轻微刑事案件;作出相应规定,即:;对于其中证据不足、可由公安机关受理的,应当移送公安机关立案侦查,被害人向公安机关控告的,公安机关应当受理。;但是由于立案监督机制不完善,以及公安机关任务重,实际上老百姓告状无门得不到有效解决。第二,监督的内容不充分。立案程序有三个阶段,即犯罪嫌疑的发现、审查、决定。目前立案监督,只是对公安和检察机关内部侦查部门应当决定立案的程序实行监督,也就是对该立不立的或不报请决定立案的情况进行监督,而对发现和审查阶段没能监督。使不破不立、破而不立、以罚代立、立而不究等几种情况成为法律监督的盲区。实践中,有的案件初查严重违法,有的案件一拖几年不决,使当事人长时间处于被追诉的犯罪嫌疑状态,合法的权益不能保障。







  监督的时间滞后。刑事案件的来源,主要是单位和个人报案、控告、举报。而现行刑事诉讼法典只规定了公安、司法机关将不立案的原因通知控告人的义务,控告人不服的,可以申请复议。这种状况就使得报案人、举报人等对于自己的投诉,公安、司法机关究竟立案与否,何时决定不立案,难以知晓。即使有控告人的,刑事诉讼法典对通知控告人义务的时限也没有规定[23]。这样,监督机关发现的途径不畅,发现的时间必然带有滞后性,有时根本无从发现、无从监督。初查部门对这类案件随意性大,失去制约。对于检察机关自侦部门受理的案件,规定审查逮捕、审查起诉部门可以通过报告检察长决定程序,实施立案监督。但是,受理不服不立案的申诉、复议申请的管辖权,按现有规定,在控申检察部门或者负责初查的工作部门,并非刑检部门,审查逮捕、起诉部门报告决定程序必然受到局限。


  监督制度自身存在软弱性。其一,1996年修改后的刑诉法第87条明确了检察机关对公安机关立案监督关系,但是,这种情况下,如果公安机关对于应当立案而不立案,检察机关如何监督到位没有解决。实际上,这种情况的监督比较困难。因此,从监督的手段来看,法律缺少赋予保障检察机关履行立案监督的权力,及具体程序的保证,使纠正立案中的违法活动缺乏足够有力的手段,形成了发现问题难,调查问题也难,解决问题更难的局面。[24]其二,对检察机关侦查部门的立案监督,刑诉法没有规定,规定了由本院刑检部门报告检察长决定的程序监督,根本上讲是自己监督自己,可以说,自己监督自己的权力,效果是十分有限的,难以保障司法的平等公正。


  5、根据刑事诉讼法第86条规定,人民法院对自诉案件的立案标准,同人民检察院或者公安机关对公诉案件的立案标准一样,也是;认为有犯罪事实需要追究刑事责任;时,应当立案;认为没有犯罪事实,或者犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任的时候,不予立案。在未经开庭,进行法庭调查的情况下,就要求法院判断是否;有犯罪事实,并需要追究刑事责任;,显然是难以做到的,因而免不了随意拒绝自诉案件立案,剥夺自诉人的控告权。另外,尽管法律规定法院将不立案的原因通知控告人后,控告人如果不服,可以申请复议,但由于缺少有效的监督,自诉人对法院不予立案的结果无法得到满意的救济。


  三、立案程序完善之反思


  对于实践中出现的上述问题,国内学者们纷纷献计献策,其中代表性的建议有:第一种观点认为,[25]立案作为一个独立的诉讼程序,应当取消。具体设想如下:1、侦查机关在接到公民或单位的报案、检举、控告、自首或其它案件线索后如认为确有必要,就可以展开初步侦查,必要时可以对现行犯或重大嫌疑人进行拘传或拘留。2、初步侦查后,只要能够认定有犯罪事实存在,无论是否应对行为人追究刑事责任,均应进行刑事案件立案登记,并报检察机关备案,转人正式侦查。3、经初步侦查,侦查机关如果认为被查行为尚不构成犯罪或依照刑法规定可以免除刑罚处罚的,在进行了不立案登记后,将案件移交治安行政部门处理,同时通知报案、检举、控告、自身的公民和单位。4、控告人对不立案不服的,或者对侦查机关不积极调查案件的不作为行为不服的,既可以向上一级侦查部门申请复议,也可以向检察机关提出控告或直接向人民法院提起诉讼。







  [24] 樊崇义主编:,第351页,北京:中国方正出版社,1998。


  [25] 吕萍:,载,2002。


  [26] 杨书文:,载总第44期。


  [27] 宋英辉、吴宏耀著:,第145-147页,北京:中国政法大学出版社,2002。


  [28] 樊崇义主编:,第128页,北京:中国政法大学出版社,2002。


  [29] 在强制措施的范围上,我国与西方国家存在较大的差异。在西方国家,所有限制公民基本权利的强制性手段都被称之为强制措施。


  [30] 以拘留为例,从立法的本意看,拘留是一种在紧急情况下适用的、暂时性剥夺公民人身自由的措施,但有关拘留的司法实践完全偏离了立法的初衷。根据对不同地区的抽样调查,拘留几乎蜕变成了一种对具体公民进行追诉的标志性措施,即只要追诉机关有较大把握认定某公民已经构成犯罪,根本不考虑拘留的立法条件,绝大多数情形下都会拘留该公民,且随之而来的往往是逮捕和漫长的侦查羁押。由于侦查权的扩张行使,被指控有犯罪嫌疑的公民和被认为有助于查明事实真相的公民往往被置于一种不利的境地,即在追诉犯罪的过程中,必须服从于追诉机关主导的追诉活动而牺牲其正常的社会生活。也正是在此意义上,在我国现行制度下,强调立案应当遵循法定的标准,强调立案程序的过滤功能,便具有十分重要的实践价值。即通过排除不应当进行刑事追诉的案件,在客观上缩小了侦查活动向社会生活扩张的范围,或者说,只有在确有犯罪需要追诉时才允许积极地行使侦查权。


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立案登记制旨在回归形式审查立法本意

  备受瞩目的民事诉讼立案登记制如何操作2月4日,最高人民法院发布的民事诉讼法司法解释对此作出回答。其中规定,法院接到当事人提交的民事起诉状时,对符合条件的,应当登记立案。对当场不能判定是否符合起诉条件的,应当接收起诉材料,并出具注明收到日期的书面凭证,及时告知当事人是否需要补充材料,在材料补齐后七日内决定是否立案。


  最高法院审委会专职委员杜万华在当日的新闻发布会上表示,立案登记制的规定是为了;贯彻落实十八届四中全会决定关于改革人民法院案件受理制度的要求,依法保护起诉权;。


  中国民事诉讼法学会副会长、中国人民大学法学院汤维建教授告诉财新记者,民事诉讼法司法解释该条规定是回归立法本意,旨在矫正长期以来的实践偏误。;民事诉讼法的立法本意就是对起诉实行形式审查,而不是进行实质审查。实践中,一些法院要求当事人在立案前提供充分证据,甚至要求达到能够证明胜诉的程度,这是颠倒诉讼逻辑,剥夺当事人诉讼权利;。


  汤维建对财新记者表示,目前中国起诉难的问题相当严重,这直接导致上访、信访数量的增多,部分信访当事人起诉无门、告状无路,这才选择上访。;民事诉讼法司法解释的规定对缓解上访、信访压力,维护社会秩序,都有一定的积极意义。;


  立案登记不等于没有审查


  立案登记制是不是;有案必立;登记立案之后,对当事人的起诉是否符合条件还要不要进行审查


  汤维建告诉财新记者,;有案必立;不等于绝对没有审查,法院需要对起诉进行必要的审查,但这种审查不能过度,不能演变为实质审查。要按照诉讼程序来审查,即按照当事人双方对抗、辩论机制,通过公开开庭的形式来判断当事人起诉权是否成立,从而改变原来书面审查的方式。


  中国民事诉讼法学研究会会长、清华大学法学院张卫平教授则对财新记者表示,目前民事诉讼法立案制度的规定存在缺陷。;立案的问题不在于要不要进行审查、要不要登记,而在于到底审查什么。;他认为,目前民事诉讼法的起诉条件设定过高,而立案制度的本质问题在于对起诉条件的限制。


  现行民事诉讼法规定,起诉必须符合四个条件,即原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织,有明确的被告,有具体的诉讼请求和事实、理由,属于法院受理民事诉讼的范围和受诉法院管辖。


  张卫平告诉财新记者,民事诉讼法司法解释的相关规定虽然提出了;登记立案;,但当事人仍需先证明自己;符合条件;,才能获得;登记立案;,是否符合条件仍要根据民事诉讼法的上述规定进行判断。


  ;是否是正当当事人、是否是法院主管、是否违反一事不再理等等问题都应在诉讼当中解决。; 张卫平认为,目前中国的民事诉讼将这些问题前置在起诉受理阶段判断,实际上抬高了诉讼门槛,就导致必须进行诉前的实质审查。;当事人被挡在门口,又没有辩论程序,起诉权利就得不到救济。;


  2012年民事诉讼法修改时,张卫平等专家就建议取消大部分起诉条件,将其放在诉讼当中来查,当事人起诉只要符合起诉状的要求就可以受理,然而这个建议并未被采纳。


  张卫平告诉财新记者,民事诉讼法的司法解释借鉴了在中共十八届四中全会后通过的行政诉讼法中关于立案的规定,两条规定几乎一模一样。新行政诉讼法中亦规定;法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案;。


  立案登记多地试点


  据公开报道,目前,立案登记制已在多地试点。北京市第三中级人民法院自2014年2月起对知识产权案件和行政案件进行起诉登记改革试点,增设立案登记程序,所有起诉一律即时登记,无论当事人提供的起诉材料是否符合法定事项,将案件登记作为诉讼活动开始的时间。2015年2月,深圳前海法院管辖范围内的民商事案件实行立案登记制并试行立案听证。


  改为立案登记制后,法院受理的案件会不会激增对此,汤维建告诉财新记者,法院受理的案件确实会有所增加。;目前中国法院面临现实困难,有人手不够的问题,职能、权限不够的问题,办案能力也有待提升。;特别是群体性纠纷、环境污染纠纷、消费者权益的诉讼等复杂、新型的案件,常常被法院;拒之门外;。张卫平也认为,起诉难的问题主要集中在敏感案件、社会影响大的案件上,比如涉及环境污染的损害赔偿。


  对此,汤维建对财新记者表示,法院完全可以通过司法体制、机制的改革来缓解办案压力,不能以此为借口剥夺当事人起诉权。同样,当事人滥诉的情况也可能也会发生,民事诉讼法有相关惩罚规定,这也不能成为限制公民诉权的借口。


  汤维建建议,最高法院应当制定专门司法解释,系统规范立案登记制度,明确立案登记如何操作,提供指引。






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